[案情]
2001年4月，原告江西省彭泽县物资平安汽车运输有限公司与两被告江西省彭泽县交通局、彭泽县公路运输管理所签订了一份合作协议书。
双方在合作协议书中约定，在彭泽县范围内交通局、运管所只批准设立原告一家公交公司，不再设立第二家，否则，原告有权要求交通局、运管所赔偿损失，按新增车辆每台每月100元标准赔付；交通局、运管所应依据法律政策严格规范出租车市场，将现有的出租车限制只能挂靠在原告公司；负责所有农线班客车进入乙方的停车场，进场营运；负责协调好公安、交警、城建等有关部门的工作，切实保证原告能依法营运，严禁黑车冲击客运市场。原告必须按约定及时上交管理费，公交车每台每月上交给甲方100元整，挂靠的出租车每台每月90元上交，挂靠的农班车辆每台每月100元上交，交款时间为每月5号前一次性交清，到期未交，按应交款的5%计滞纳金；原告有权要求对方履行本协议所规定的义务，如对方履行义务不符合要求，原告有权拒付管理费；原告必须按照国家法令、政策合法经营，照章纳税，否则将按有关法律、政策给予处理；原告独立经营、自担风险、自负盈亏，不得以任何经营上的理由拖欠税费及应交费。
在履行以上协议过程中，由于种种原因，原告租出去的车辆遭到执法大队的扣押，导致车辆不能正常营运。原告多次要求两被告履行合作协议中规定的与有关部门协调的义务，切实保证其能依法营运，交通局亦多次进行了协调但未起作用，最终导致原告租出的车辆不能正常营运，租赁户拒交每月2000元的租赁费。原告提供的在履行合作协议期间，由此导致的总经济损失为1228030.80元。后原告汽运公司与被告交通局、运管所经多次交涉未果，原告最后向法院提起民事诉讼。
[分歧]
本案在审理过程中产生了两种不同意见，一种意见认为，本案合作协议的一方为行政机关，双方签订的合作协议应属行政合同而不属于民事合同；另一种意见则认为，合同是行政合同还是民事合同，关键看双方当事人之间地位是否平等，双方之间是否是管理与被管理的关系。本案双方争议的合同是民事合同，两被告作为政府职能部门，其职能是规范交通运输市场，进行交通运输行业管理，无权作为平等的民事主体与他人合作参与市场经营并从中牟利，且其订立协议时并没有得到彭泽县政府的明确授权其为公交主管部门，故其无权签订此协议，其行为违反了国家法律、法规的强制性规定。原、被告双方签订的《合作协议》属无效协议。交通局、运管所上述行为造成原告方损失，应承担缔约过失责任，赔偿对方的损失。
[评析]
行政机关或法律法规授权的组织订立行政合同的直接目的是为了履行行政职能，在行政合同中，双方当事人的法律地位并不平等，这是行政合同区别于民事合同、经济合同的主要特点。本案中，以上两被告与原告签订《合作协议》的目的并不是为了履行其行政管理职能，而是以平等的民事主体身份参与“合作”，享受收取管理费的权利，并以其用自身的行政管理职权保障原告的正常营运为义务，该《合作协议》的成立并不是基于管理与被管理的关系，双方在合同中的法律地位完全平等，所以该份《合作协议》不属于行政合同，而是属于民事合同，应受民法调整。笔者赞同以上后一种意见。
笔者认为，交通局、运管所作为政府的职能部门，其职能是规范交通运输市场，对交通运输实施行业管理。在与汽运公司订立合同时，县政府并未明确交通局、运管所为公交主管部门，交通局、运管所并不具备履行合作协议相应的民事行为能力，根据《民法通则》第五十五条第（一）项的规定，双方所签订的合作协议缺乏民事法律行为成立的有效要件，应认定为无效。两被告先与原告签订无效的《合作协议》，后促使原告投入资金，最终造成原告投资损失，两被告应承担缔约上过失责任，赔偿原告的经济损失即部分信赖利益损失，包括原告准备履行所支出的费用及支出费用所失去的利息；原告汽运公司经营公交车营运，应当按照有关规定办理批准手续，因其没有办理相关手续而受到有关行政部门的处罚致使公交车停运，而且其明知被告未得到县政府的授权，仍继续投入资金履行协议，由此发生的损失汽运公司也应当承担一定的经济责任。根据过错责任的大小，被告交通局、运管所应赔偿经济损失的50%，并互负连带清偿责任，原告也应自负经济损失的50%。
（作者单位：江西省九江市中级人民法院）