[案情]
2003年1月31日14时10分，丁某驾驶货车沿205国道由北向南行驶，在途中，与相对方徐某驾驶的轿车发生碰撞后又与骑自行车的陶某、王某相碰，造成徐某、陶某、王某三人受伤，王某经抢救无效死亡，四车损坏。
江苏省淮安市淮阴区交警大队接警后即派员到现场进行勘察、调查和处理，于2003年2月7日作出（2003）023号道路交通事故责任认定书，认定丁某雨天驾驶机动车思想疏忽，遇情况采取措施不当，是造成此事故的直接原因，违反《中华人民共和国道路交通事故管理条例》第7条后款之规定，负此事故的全部责任。徐某、王某、陶某无责任。2003年4月28日，淮阴区人民法院对丁某作出刑事判决，以丁某犯交通肇事罪判处其有期徒刑2年零6个月，判决已经生效执行。
2004年4月2日，丁某驾驶的货车的实际车主李某、杨某夫妻以交警大队为被告向法院提起行政诉讼，认为交警大队的交通事故责任认定书认定事实有误，徐某系无证驾驶，酒后驾车。要求法院撤销该责任认定书，让交警大队重新作出责任认定并赔偿其各项损失15万元；另外，还请求第三人徐某赔偿其各项损失20万元。
[审判]
江苏省淮安市淮阴区人民法院经审理认为，本案中的责任认定书，是在刑事案件立案后作出的，是为进一步查清丁某涉嫌交通肇事犯罪事实而作出的责任认定，已成为公安机关刑事侦查行为中的一个重要组成部分。根据法律规定，人民法院在对涉嫌交通肇事犯罪案件的审理过程中，必须对犯罪嫌疑人是否负事故全部或者主要责任进行审理，而这一审查的重点就是公安机关的交通事故责任认定书，因此，不能将进入刑事程序的交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围进行审查并作出判决。本案中，责任认定书已经被生效的刑事判决所认定，并且是作为判决确认丁某犯交通肇事罪的关键证据，根据“刑事诉讼优先原则”，对该责任认定在行政诉讼中再予以审查并作出判决没有法律依据。故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，裁定驳回原告李某、杨某的起诉。裁定后，两原告不服，上诉至淮安市中级人民法院，淮安市中级人民法院经审理，维持了一审裁定。
[评析]
近年来，不服交通事故责任认定的案件越来越多地诉讼到法院，这类案件可否作为行政案件予以受理，各地法院做法不一。本案的特殊之处在于诉争的交通事故责任认定已作为生效刑事判决定性的依据。具体来说，本案主要涉及以下法律问题。
一、 交通事故责任认定书的性质
道路交通事故责任认定的法律性质关系到该行为是否可诉。对此，理论和实务界主要有两种观点。一种观点认为，交通事故责任认定是公安机关根据法律授权所作出的具体行政行为，涉及当事人的权利和义务，具有行政可诉性。另一种观点认为，交通事故责任认定是公安机关处理交通事故的证据，属于书证，不是具体行政行为。
笔者认为，交通事故责任认定兼具具体行政行为与书证的双重属性。
首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。公安机关作为法律授权的组织，在处理交通事故中，遵循一定的程序，依据行政职权，针对特定的对象即交通事故当事人有无违章行为，以及违章行为与事故损害后果之间的因果关系所进行的定性和定量的描述，对当事人的权利和义务产生了影响，故属于具体行政行为。具体来说，该责任认定属于行政确认行为。行政法意义上的行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。交通事故责任认定正是公安机关确认交通事故有关法律事实，分析当事人在事故中责任的行政行为。
其次，交通事故责任认定属于书证。新的道路交通安全法第七十三条规定：“公安交通管理机关应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”从这一条的规定来看，交通事故认定书是公安机关在对事故现场进行勘验、技术分析和有关检验、鉴定结论，查明交通事故的事实、成因和事故当事人责任的一种法律文书，该文书是公安机关认定事故当事人是否构成交通肇事罪和人民法院处理道路交通事故民事损害赔偿纠纷的主要依据，因此从这点来看，交通事故责任认定书应当被看作证据的一种。具体而言，应当属于书证。书证是指以文字、符号、图形等所表达的思想内容来证明案件事实的书面文件或其他物品。交通事故责任认定作为证据时正是通过其所记载的内容来证明案件事实的。
二、交通事故责任认定是否可诉
因理论和实务界对交通事故责任认定书的性质有不同的观点，审判实践中，对交通事故责任认定是否可提起行政诉讼，已经出现了不同的适用结果。1992年12月1日，最高人民法院、公安部联合发文、即法发[1992]39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者仅就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实为定案依据。”从这时开始，交通事故责任认定是否可诉虽仍有争议，但在审判实践中大多不作为行政诉讼案件予以受理。
在2002年《最高人民法院公报》第5期上，刊登了罗伦富不服泸州市公安机关作出的道路交通事故责任认定而提起的行政诉讼案例，法院受理该案，并经一、二审判决，撤销了公安机关作出的道路交通事故责任认定。这是最早公布人民法院受理交通事故责任认定的案例。此后，对交通事故责任认定是否可诉的争论再次变得激烈起来。因《最高人民法院公报》所公布的案例具有相当的权威性，各地法院也效仿参照这一案例，对不服交通事故责任认定的行政行为大多作为行政案件予以受理。
笔者认为，因交通事故责任认定兼具具体行政行为与书证的双重属性，故一般情况下，交通事故责任认定应具有行政可诉性。但在特殊的情况下也有例外的情形。
具体到本案，丁某因与他人发生交通事故，淮阴区交警大根据现场勘验、调查和处理，作出了事故责任认定，认定丁某负事故的全部责任。同时丁某因涉嫌构成交通肇事罪，公安机关对该案已经立案侦查。根据最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的有关规定，交通事故中死亡一人或重伤三人以上，肇事者负事故的全部或主要责任的，构成交通肇事罪。因此，法院在依据公安机关的责任认定书的基础上，结合其它案情，对丁某以交通肇事罪作出了刑事判决。在这一刑事案件中，责任认定书是认定被告人是否构成犯罪的重要证据，且判决已发生法律效力。如再允许提起行政诉讼，对该责任认定书进行审查，将会出现行政诉讼和刑事诉讼矛盾的情形。假使法院受理后，经审查发现公安机关在作出责任认定书时在程序上有违法之处，但责任认定书已被生效刑事判决所认定，法院对其予以撤销无法律依据。故人民法院不能对该责任认定书纳入行政诉讼范围予以审查。虽然如此，但当事人并未丧失救济途径。在案件侦查阶段，当事人对交通事故责任认定不服的，有权依法向作出责任认定的上一级机关申请重新作出责任认定；在诉讼阶段，有权对该责任认定作为证据的效力问题提出异议；即使在刑事判决生效后，也有申诉的权利，在提供相关证据后请求对该予以再审。
综上所述，本案中已被生效刑事判决所认定的交通事故责任认定不能纳入行政诉讼中予以审查，一、二审法院的处理是正确的。
（作者单位：江苏省淮安市淮阴区人民法院）