［内容提要］行政审判中对原告起诉条件的程序性审查，不涉及原告实体权利，行政审判的实体审查不是针对原告的诉讼请求，而是针对被告的具体行政行为的。凡是针对原告作出的裁判，通常都是否定原告起诉条件的，因而只能作出驳回起诉的程序性裁定。凡是针对被告具体行政行为的裁判，只能作出实体判决。行政审判中的判决驳回原告诉讼请求，只能适用于被诉具体行政行为合法，但又不便或不宜判决维持的特定情形，不能适用于原告的诉讼请求不能成立的情形。
［关键词］裁定驳回原告起诉 判决驳回原告诉讼请求 判决维持被诉具体行政行为 不同裁判方式的适用条件
［基本案情］
原告张新亮与第三人张新明系亲弟兄。1990年2月11日，二张之母亲鞠振荣将其所继承的北屋二间，西屋五间进行了分割，其中西屋五间南边的三间分给长子张新明，北边的两间分给次子张新亮，北屋两间及院落、伙巷留作自用。1992年5月5日，原告、第三人及其母达成了"关于鞠振荣家庭房产协议"，补充确定由第三人和原告对所分配的房产分别办理房产登记，院落伙用，其母百年后各自建墙。同年，原告和第三人分别对分得的房屋进行了拆除、扩建，原告扩建时占用了其母北屋一间；1993年，第三人又在扩建的房屋上加建了二层，并沿院落东墙建了楼梯，占用了大部院落。2003年7月8日，青州市规划与国土资源局以第三人未经批准、擅自占用集体土地103.5平方米建商住楼为由，对第三人实施了行政处罚。同年，被告青州市人民政府根据第三人实际使用宅基地的事实，将上述集体土地征为国有出让给了第三人，并于2003年8月21日为第三人颁发了青国用（2003）第01307号国有土地使用证。2005年11月3日，原告与其母签订赠与协议书，其母将其所有的北屋及伙用的院落赠与原告。不久，其母逝世。原告以与其母签订赠与协议，继承取得了其母的北屋及伙用的院落为由，提起行政诉讼，请求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用证。
［分歧］
关于本案处理产生三种不同意见：
第一种意见是裁定驳回起诉。理由是：被告为第三人颁发国有土地使用证的行为发生在2003年，且是在该土地已被征用之后，而原告与其母订立赠与协议的行为发生在2005年，因三方伙用的院落所占土地使用权在此之前已属国有，原告及其母对该土地使用权已无处分权，原告与其母订立的赠与协议中，涉及该土地使用权部分应为无效，故被告为第三人颁发国有土地使用证的行为与原告无法律上的利害关系，原告不具有诉讼主体资格，应依据最高法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。
第二种意见是判决驳回原告诉讼请求。理由是：驳回起诉只应涉及原告的程序性权利，不应涉及原告的实体权利。行诉法对起诉人的诉权作了最广泛的规定，起诉人只要认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，就有权提起诉讼，即具有诉权，具备原告的主体资格。至于原告主张的权益与被告的行政行为有无法律上的、实质上的利害关系，则是实体审查的范围。法院既然进行了实体审查，就应当作出实体处理，而不应仅仅作出程序性的裁定。本案原告诉讼请求不成立，不是因其无诉权，而是因其无实体权利。也就是其诉讼请求不能成立，或起诉无事实根据。在此情况下，应当判决驳回原告的诉讼请求。
第三种意见是判决维持被告的发证行为。理由是：行政诉讼的审查对象是被告行政行为的合法性。只要原告有诉权，就有资格提起行政诉讼。而原告一旦起诉，行政诉讼程序即被启动。行政诉讼程序启动后，法院审理的对象就是被诉具体行政行为。被诉具体行政行为合法，就作出维持判决，违法就作出撤销判决。行政审判，应当尽量避免对原告主体资格是否具备、原告的诉讼请求是否成立作过多审查，以免造成只审原告不审被告的不良印象。法院只要对被告行政行为的合法性作出了审查结论，就等于对原告的诉讼请求作出了裁断。因此，过份看重原告与被诉行政行为法律上的利害关系，只要无法律上的利害关系，就不再审查被告行政行为的合法性，是不可取的。本案中，被告的发证行为事实清楚、证据充分、程序合法，法院应当作出维持判决。
［评析］
上述分歧的产生，主要根源于对行政审判特点的理解不同，在行政审判理论上存有误区。行政审判与民事审判的根本区别，就是审判的标的不同。民事审判的标的或者说针对的对象是原告的诉讼请求，通过分析原告提供的证据对其诉讼请求是否达到优势证据的证明标准，作出对原告诉讼请求的法律裁判。行政审判的标的或者说针对的对象是被告的行政行为，通过对被诉具体行政行为是否有事实和法律根据的合法性审查，分析被告提供的证据对其具体行政行为的合法性，是否达到明显优势证据或者排除合理怀疑的证明标准，作出对被告行政行为的法律裁判。因此，行政审判的实体审查不是针对原告的诉讼请求，而是针对被告的具体行政行为的。也就是说，行政审判的所有实体判决都是针对被告的具体行政行为，而不是针对原告的诉讼请求作出的。由此决定了行政审判与民事审判对原告的诉讼请求处理上具有明显不同：行政审判是通过对被诉具体行政行为作出法律裁判，间接地对原告的诉讼请求作出评判；民事审判则是通过对原告诉讼请求的司法审查，直接对原告的诉讼请求作出法律裁判。但二者有一个共同点，那就是在进行实体审理之前，都必须对原告的起诉条件进行程序性审查，以查明原告的起诉是否具备主体条件和客体条件，如具备，进入下一个阶段，进行实体审查；如不具备，则裁定驳回起诉，不再进入实体审查阶段。这种程序性审查的法律后果，仅决定是否进入实体性审查，其作出否定性评价的处理方式只能是裁定驳回起诉。
行政审判中对原告的起诉条件予以否定的基本依据，就是查明原告的起诉是否存在应当裁定驳回起诉的特定情形。这些特定情形集中体现在最高法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（简称行诉法解释）第四十四条中，该条明确规定了应当裁定驳回起诉的十一种情形。这十一种情形中，第（二）、（四）、（五）项是关于原告诉讼主体资格的规定，属于起诉的主体条件，其余都是客体条件。起诉的客体条件是只需当事人提供证据证明的事项，只要有证据证明该种情形存在，就应裁定驳回起诉，否则进入实体审查。因此，这些客体条件不会造成适用裁定驳回起诉还是判决驳回诉请的困惑。适用裁定驳回起诉或判决驳回诉请的分歧，主要是由起诉人不具备原告诉讼主体资格引起的，我们有必要对此予以重点探讨。
对原告诉讼主体资格的规定，集中在《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行诉法）第二十四条第一款、第四十一条第一款第（一）项、行诉法解释第十二条中，其基本涵义是：只要是依照行诉法提起诉讼的、与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，就具备原告的诉讼主体资格。尽管这些规定在字面上是清楚的、易于理解的，但在审判实务中却是经常发生歧义、难以正确把握的。难点就在于对与被诉具体行政行为有法律上利害关系的理解和把握。什么叫“有法律上的利害关系”，这种“法律上的利害关系”对起诉人来说是可能的还是现实的，是可争辩的还是确定的，是形式的还是实质的？对这些问题的审查是形式审查还是实质审查，其审查结果应当作出程序性的裁定，还是作出实体性判决？这是导致本案争议的根源，也是正确运用上述裁决方式的关键。笔者认为，尽管对原告诉讼主体资格的审查有形式和实质审查的区别，但无论形式审查还是实质审查，都仅仅解决诉讼程序问题，或者说仅仅涉及原告的程序性权利，不涉及其实体权利。经审查，只要起诉人的起诉与被诉具体行政行为有法律上的可能的、可争辩的、形式上的、初步的利害关系，就应当认定起诉人有起诉权，法院应当受理其起诉。但受理后经进一步审查发现其起诉与被诉具体行政行为没有法律上现实的、确定的、实质的利害关系，就如同本案的情形，则应认定起诉人的起诉与被诉具体行政行为没有实质上的利害关系，其不具备原告诉讼主体资格，进而作出驳回其起诉的裁定。分析是否有法律上的利害关系，可以把握三个要点：一是起诉人主张的利益是否存在？二是该利益应否受到行政法律法规的保护和调整？即是否为合法权益？三是该利益是否受到了被诉具体行政行为确实的影响或侵害？亦即起诉人主张的利益与被诉具体行政行为是否有实质上的因果关系？如果答案是否定的，起诉人就不具备原告的诉讼主体资格，其起诉就应驳回。本案中，原告及其母对第三人占用院落的土地使用权，早在该土地被征收为国有时即已丧失，其主张的利益已不存在，且，被告为第三人登记发证行为，对其主张的利益并未产生实质影响，因而其不具备原告的诉讼主体资格，其起诉应予驳回。
与民事审判不同的是，行政审判中判决驳回原告的诉讼请求，不是针对原告的诉讼请求而是针对被诉具体行政行为作出的。行政审判中的判决驳回原告诉讼请求，是在被诉具体行政行为合法情况下，对维持判决方式在特定情形下的特殊适用。采用此裁决方式，必须符合特定条件。行诉法解释第五十六条对此作了明确规定：一是起诉被告不作为理由不能成立的；二是被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；三是被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的；四是其他应当判决驳回原告诉讼请求的情形。以上四条规定的共同前提是被诉具体行政行为合法。即使如起诉被告不作为理由不能成立而判决驳回诉请的情形，实质上也是针对被告的具体行政行为而不是针对原告诉讼请求的。因为原告起诉被告不作为理由不能成立，只能是被告不作为具有合法理由，而对被告的合法不作为，则不便判决维持，只能通过驳回原告诉请的方式，对被告的不作为合法性予以肯定性评价。
因此，驳回原告诉讼请求的这种裁判方式，只能适用于被诉具体行政行为合法，但又不便或不宜判决维持的特定情形，不能适用于原告的诉讼请求不能成立的情形。在原告的诉讼请求不能成立，而被诉具体行政行为合法，又不存在不便或不宜判决维持的情形下，法院应当也只能通过维持或确认被诉具体行政行为合法的判决，对原告的诉讼请求作出否定评价，而不能针对原告的诉讼请求予以直接驳回。
需要指出的是，在被诉具体行政行为合法情况下，不宜适用维持判决方式的常见场合，就是因生效判决羁束可能造成合理性问题时。判决维持的主要缺陷，就是其羁束力有可能产生阻碍行政机关主动纠错和影响原告再诉权利行使的后果。譬如本案，假如按第三种意见判决维持后，如原告另行提起对征地行为的诉讼，经审理确认原征地行为违法，马上就会产生下面的问题：被告能否自行撤销已被法院判决维持的发证行为？如原告以原征地行为被确认违法为据，起诉要求撤销被告的发证行为，法院能否不经审监程序撤销原维持判决，而直接判决撤销被告的发证行为？显然，这将产生颇为复杂的因生效判决羁束造成的合理性问题。因此，在被诉具体行政行为自身存在合理性问题，或者该行为的前置行为存在合法性疑义，有可能因生效判决的羁束造成合理性问题的时，不宜轻率作出维持判决，而应判决驳回原告的诉讼请求。因此，认为只要被诉具体行政行为合法，就应判决维持的主张，是不全面的。
综合以上分析，我们似乎可以得出这样的结论：如果你对适用裁定驳回起诉还是判决驳回诉讼请求难以把握，就请你分析一下，你的裁判是针对原告还是针对被告的，凡是针对原告作出的，通常是否定原告起诉条件的，因而只能作出驳回原告起诉的程序性裁定。凡是针对被告具体行政行为的，只能作出实体判决：否定用撤销、确认违法；肯定则用维持、确认合法或在特定条件下判决驳回原告的诉讼请求。
因此，本案产生的三种意见，只有第一种是正确的，其余均有偏颇。
（作者单位：山东省潍坊市中级人民法院）