案情：
上诉人（原审被告）重庆市某区路桥收费管理处（以下简称某路桥收费处）。
被上诉人（原审原告）重庆某投资开发有限公司（以下简称某投资开发公司）。
原审被告重庆市某区交通委员会（以下简称某区交委）。
原审被告重庆市某区公路局（以下简称某区公路局）。
2001年8月16日17时35分许，某投资开发公司的驾驶员王某驾驶公司的渝A11198号红旗牌小轿车，由重庆到武隆，车内载有张某等6人（含驾驶员）。该车经过某路桥收费处设立的涪白路收费站时购买了车辆通行费，后行至国道319线2254KM+200M处（涪陵－白涛段）时，与位于公路中心线左侧约1M的1块石头（长0.8M、宽0.3M、高0.5M）相撞后，车辆翻坠于公路左侧（行驶方向）高约60M的乌江边，造成6人受伤，车辆严重损坏的交通事故。此次交通事故，经当地交警部门认定，由王某负事故的全部责任，张某等5人无责任。该事故发生后，某投资开发公司赔偿了乘车人张某各项损失778051元（包括精神损害抚慰金30000元）。渝A11198号车经平安保险公司重庆分公司预估损失价为128000元。嗣后，保险公司赔偿了某投资开发公司乘坐险482596元、施救费5480元、车损险94400元。本案所涉发生交通事故的涪武路自1999年1月1日起由原某区公路养护管理处（后更名为重庆市某区公路局）管养。该路段属国家贷款所修，某路桥收费处所收车辆通行费全额缴入财政专户，专款主要用于偿还国家贷款。某路桥收费处与某区公路局同属某区交委下设的事业法人单位。某路桥收费处的业务范围为：辖区路桥收费；区内收费路桥通行费征收及长江大桥、南引道部分公路段的日常管理和维护。另查明，本案所涉发生道路交通安全事故的路段平直、视线良好。
某投资开发公司于同年11月26日诉至涪陵区人民法院，以其已按规定交纳了通行（过路）费，但某区交委、某路桥收费处未尽公路养护之责，致使发生此次重大交通事故给其造成了损失为由，请求判令某区交委、某路桥收费处赔偿其财产和垫付的医疗费等经济损失共484100元（后增至1043650.80元）。在诉讼中，某投资开发公司申请将某区公路局追加为被告，但其又明确表示放弃追究某区公路局的过错责任。
审判：
一审涪陵区法院认为，某投资开发公司购买车辆通行费的事实成立，其与某路桥收费处之间形成了合同关系，由此，某路桥收费处在收取车辆通行费后应负有保障车辆通行的义务，某投资开发公司的驾驶员也应负有安全驾驶和不得违规的义务。某路桥收费处未能及时发现和排除或通知其他单位排除公路中心线附近的石头，给车辆通行造成了安全隐患。某路桥收费处未认真履行保障车辆安全通行的合同义务，其行为属违约行为，该违约行为是造成此次事故的原因之一，故某路桥收费处应承担违约赔偿的民事责任。而某投资开发公司的驾驶员王某超载行驶，在事故路段平直、视线好的情况下，违反《中华人民共和国道路交通管理条例》第七条的规定，致使交通事故的发生，交警队亦认定王某应负事故的全部责任，故王某违规驾驶是造成此次交通事故的另一原因，某投资开发公司亦应承担相应的民事责任。因此，依法确定某投资开发公司承担80%的民事责任；某路桥收费处承担20%的民事责任。某区交委与某投资开发公司无合同关系，与某投资开发公司车辆发生交通事故之间亦无直接的法律上的权利义务关系。故其在本案中不应承担民事责任。某区公路局虽负有对该段公路的管养职责，但其未与某投资开发公司形成合同关系，且某投资开发公司明确放弃按过错责任要求某区公路局承担赔偿责任，故某区公路局在本案中不应承担民事责任。某投资开发公司的车辆损失及医疗费等其他损失为807125.20元。据此判决：一、某路桥收费处赔偿某投资开发公司车辆损失6720元，二、由某路桥收费处赔偿某投资开发公司垫付的医疗费、残疾补助金等损失154705.04元；三、驳回某投资开发公司的其他诉讼请求。
某路桥收费处不服一审判决，向中院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回某投资开发公司的诉讼请求。主要事实及理由：其非该收费公路的所有人和养护人，其收费属“通行费征收”性质，与某投资开发公司不形成民事合同关系。同时，该收费行为，仅表明允许车辆通行，不负道路的维护和管理义务，故不存在违约。
某投资开发公司答辩称，原审法院认定其与某路桥收费处是合同关系，但却按侵权关系划分责任不当等由，主张调整责任比例。
某区公路局答辩称，某投资开发公司已放弃请求我局赔偿的诉讼请求，故无论公路养护是否有问题，我局均不应承担责任。且此次交通事故，是由某投资开发公司的驾驶员违章超载、超速所致。据其养护作业记录记载，现场石头在肇事当天并不存在。
某区交委未作答辩。
二审法院认为：本案所涉的道路交通事故，系某投资开发公司的驾驶员王某驾驶公司的小轿车在道路平直、视线良好的路况下与道路中心线左侧的一块石头相撞后所致，且公安交警部门已认定由王某负此次事故的全责。某投资开发公司赔偿了本次事故的损失后，其以向某路桥收费处交纳了通行费为由，请求某路桥收费处承担违约责任。现双方争执的主要焦点：一是某路桥收费处收取通行费的行为，是否与某投资开发公司之间形成了民事合同关系；二是某路桥收费处是否负有维护道路的合同义务。本次发生事故的公路属政府还贷性公路，某路桥收费处根据《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款第（一）项、第六十条之规定，向车辆收取通行费，但现有的法律法规并未规定收取该通行费属行政征收性质。故某路桥收费处基于政府还贷性公路收取通行费，在收费方与缴费方之间成立的应属民事合同关系，某投资开发公司有权据此提起违约之诉。但是，本次事故所涉公路是由某区公路局负责维护管理，某路桥收费处对该公路并无维护管理的职责，故某路桥收费处作为通行费的一方合同主体，并无法律法规规定或合同约定的应对该公路进行维护管理的义务。其在本次事故中，并无违约行为，不应承担违约责任。某路桥收费处的该部分上诉理由成立，其诉讼主张本院予以支持。原判认定事实清楚，但适用法律不当，本院依法予以改判。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条、第一百五十三条第（二）项和《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款的规定，判决：一、撤销重庆市涪陵区人民法院（2002）涪民初字第14号民事判决。二、驳回重庆市某投资开发有限公司的诉讼请求。
评析：
本案所涉的三个方面法律问题认定具有一定代表性：一是养路费的收取系行政征收行为，在收费方与缴费方之间不成立民事合同关系，缴费方不得据此提起违约之诉。二是基于政府还贷性公路收取通行费的事实，在收费方与缴费方之间成立民事合同关系，缴费方有权提起违约之诉。收费方应否承担违约责任，应视收费方是否对通行路段负有管养义务。三是道路因设计、管理、维护瑕疵引发交通事故，受害人提起侵权之诉的，应由所有人或管理人承担民事赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。同时，本案所涉的通行费收取方只收费不负管养义务等问题，值得进一步研究和思考。
一、收费公路收取通行费的性质
收取道路通行费的行为不是行政征收的性质，基于政府还贷性公路收取通行费的事实，收费方与缴费方之间成立民事合同关系。
道路通行费不同于养路费，不是行政征收性质的收费。根据《中华人民共和国公路管理条例》和《公路养路费征收管理规定》的规定，养路费的收取属于行政征收行为，在司法实践中对此认识也不存在争议。从2004年修改的《中华人民共和国公路法》和2004年11月1日施行的《收费公路管理条例》的规定看，通行费显然是与养路费并行收取的一种费用。行政事业性收费必须有法律的明确授权，《中华人民共和国公路法》等相关法律法规并未明确规定政府还贷性公路所收通行费属行政事业性收费。
收取公路通行费，在收费方和缴费方之间成立民事合同关系。“收费公路的通行费”是指《公路法》第五十九条规定的道路所收取的有偿使用，并用于政府偿还贷款、集资款或者为投资者收回投资，盈取合理利润的对价。按照《中华人民共和国公路法》第五十九条和《收费公路管理条例》第十一条之规定看，当前的收费公路主要有两种类型：一是政府还贷性公路；二是经营性公路。政府还贷性收费公路不具盈利性质，经营性公路则属除国家以外的其他主体所投资或购买的公路，具有一定的盈利性。所以，通行费的上述特征已表明了其民事行为的性质，也明确了与缴纳养路费等行政征收行为的区别。
收取通行费的行为不是民事行为，决定了缴费方未交、漏交、少交或拖欠的行为将不会承担行政责任，而是承担相应的补缴通行费、承担违约损失等民事责任。
二、缴费所形成的民事合同如何确定责任主体和违约事由
基于还贷性公路收取通行费的事实，在收费方和缴费方之间成立了民事合同关系，缴费方有权提起违约之诉，但收费方是否应承担违约责任要根据其是否对通行路段负有管养义务而定。
我国《公路法》规定，收费公路分为两种，一种是政府还贷性公路，一种是经营性公路。按我国现行法律的规定，政府还贷性公路的收费主体与管理、养护主体是分离的，收费主体仅有收取费用的权利，而无管理、养护道路的义务，应当由具有管养义务的机关承担责任。经营性公路的收费主体与管理、养护主体是一体的，收费方即是违约责任的承担者。政府还贷性公路上违约事由的归责一般采取过错责任原则，即负有管养义务的主体在有过错的情况下，如：没有在合理时间内对道路状况进行巡查；没有对存在危险的情况在合理时间内予以排除；或无法及时排除的危险，没有采取了必要的警示、防护措施等等行为才承担违约责任。经营性公路上的违约事由采取《合同法》的一般归责原则，即严格责任原则。收费方除不可抗力以外，只要未能提供适合通行的道路，无论主观是否有过错都承担违约责任。
政府还贷性公路所产生的民事合同形式上表现为收费主体与缴费方之间发生的契约关系，但契约双方实质应为各级人民政府与缴费方，收费主体实际是代表政府与缴费方缔结合同。其理由是：根据《公路法》和《收费公路管理条例》对“政府还贷性公路实行‘统一管理、统一贷款、统一还款’的工作原则；收费机关收取的车辆通行费收入，全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理；车辆通行费除必要的管理、养护费用从财政部门批准的通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用”等规定，可以看出收费主体并不能支配通行费，而只能将全部收费存入财政专户，由法律法规规定的其他机关管理、养护公路，管养费用从通行费中列支。因此对保障道路顺畅无阻通行的义务，不是收费主体，而是由法律、行政法规将此合同义务直接明确地规定给了其他专门机关，违约责任应当由对合同义务有履行责任的主体承担。故政府还贷性公路收费主体和责任承担主体不是同一机关，并非是对合同相对性原则的突破，而是严格遵守了合同的相对性原理。
公路属政府收取税收后建设的公益项目，市民和其他社会主体纳税之后，不必再次重复缴纳通行费。我国政府还贷性公路产生的背景是，改革开放后各级政府面对相对薄弱的经济条件，为加速发展经济，改善交通条件而探索的新方法，具有一定的中国特色。在我国，政府还贷性公路较多的是西部落后地区的地方政府，这些政府在财政、税收不够充盈的情况下，为发展本地经济而向外国银行、本国银行贷款或向当地群众集资建设的道路。所以为支持政府的经济建设，保护银行和当地群众的实际利益，也考虑到政府还贷性公路是公益项目，没有盈利性质，并结合这类政府实际的赔偿能力，本院经请示市高级人民法院后我们将政府还贷性公路承担违约责任的归责原则确定为过错责任原则，即是在管养义务机关有过错的情况下才承担违约责任。 经营性公路仍然按严格责任归责的理由是，投资建设公路或从政府手中购买公路需要巨额资金，能够投资或购买公路的经济组织本身具有很强的承担风险的能力，同时经营性公路具有盈利性质，根据“报偿原理”理应依严格责任原则承担违约责任。
三、收费公路上引发事故的侵权责任和免责条件
收费公路上引发的侵权责任可以依据《民法通则》第一百二十六条和《最高人民法院〈关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释〉》第十六条“物件致人损害”的规定处理，即道路因设计、管理、维护瑕疵引发交通事故，受害人提起侵权诉讼的，应由所有人或者管理人承担民事赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。
如前所述，道路、桥梁、隧洞在绝大多数国家都由国家建造和管理，与“埠头、运河、堤坝、铁路、埋管工事、运动圆木、水门、屏障、拥壁、沟渠、电柱、电线、广告塔、揭示场、街灯、纪念碑墓石”等等一同属于公共营造物，而公共营造物之所以需从传统民法的物件中分离出来，则缘于其所有者和管理者身份和民法意义上物件的所有者、管理者身份有明显的差别，同时随着人类社会经济发展带来的社会分工日益发达和分工项目更趋细节化，致使法律领域中侵权主体和侵权责任的划分更加明确和科学。在日本《国家赔偿法》第2条规定“国家、公共团体对因公共营造物在设置、管理上的瑕疵发生的损害负有责任”。日本如此，我国的台湾地区亦同，台湾地区的“国家赔偿法”颁布于1980年，之后公有公共设施瑕疵致害的责任从建筑物及其他地上物的责任中分离出去，纳入了国家赔偿责任的范围。而且从各国侵权法的发展看，公共营造物责任制度最初也隶属于传统民事侵权责任法中，之后才从民事侵权责任法中独立出来。但现今我国法学界尚未对普通物件和公共营造物加以区分，如1995年颁布的《国家赔偿法》中并没有规定公共营造物的赔偿责任。正是由于行政法学界未将公共营造物责任制度纳入行政法调整，才致使公共营造物仍然继续作为普通物件，由侵权损害赔偿责任制度调整。
在理论探索中，我们可以充分发挥法学的理性思维，参考外国先进的立法例，倡导建立或完善我国的法律制度，以澄清法律关系的性质，区别侵权行为的责任类型。但在司法实务中，我们必须要坚持立足于现行法律及司法解释的规定，坚持以实然法为法律适用的唯一标准。所以，在审理收费公路上引发的侵权责任时，只能严格依据《民法通则》和《最高人民法院〈关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释〉》的现有规定处理。
作者单位：重庆市第三中级人民法院