公房租赁承租人的居住权保护
——广州冶炼厂诉朱章义返还原物纠纷申请再审案
要点提示：我国特定历史条件下产生的公房租赁带有福利性质，租赁双方当事人并非完全平等的民事主体，不属于《合同法》的调整范围。当事人因此产生纠纷的，应在尊重历史的前提下，根据我国公房租赁的相关法律和政策予以处理，充分保护承租人的居住权。
案例索引：
一审：广州市海珠区人民法院（2011）海民三初字第4号。
二审：广州市中级人民法院（2011）穗中法民五终字第1755号。
再审：广东省高级人民法院（2013）粤高法民提字第14号。
一、案情
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：朱章义。
再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：广州冶炼厂。
1967年12月16日，广东省有色金属机械修配厂（以下简称广东机修厂）与广州冶炼厂签订《广东机修厂两栋楼房移交给广州冶炼厂有关原则条款》，广东机修厂将案涉房产移交给广州冶炼厂管理，房屋财产权自1968年1月1日起由广东机修厂移交给广州冶炼厂，届时由广州冶炼厂统一调配管理；广东机修厂的职工现住在河南家属宿舍有二十九户，由广东机修厂负责在明年（即1968年）六月底前全部搬出，如过期不搬，其所占用房屋的房地产税、折旧费由广东机修厂负责付还广州冶炼厂。1985年1月21日，广东机修厂出具证明称：我厂与广州冶炼厂于1967年10月2日签订了交接条款，将我厂在广州河南凤凰新村的两栋三层楼房移交给广州冶炼厂，有关两栋宿舍的图纸、占用土地面积等一切资料亦随同固定资产调拨手续一起移交完毕。1990年2月14日广州市城市规划局向广州冶炼厂核发了《国家建设征用土地通知书》，同意该厂征用广州市河南荔福路一街二、三巷地段土地，兴建宿舍工程,要求即到房管部门办理征地手续,领取土地使用证。该通知书后注明此案属历史补办用地手续。1992年5月28日,广州市房地产管理局向广州冶炼厂发出《同意使用土地通知书》,同意该厂在广州市荔福路一街二、三巷使用土地作宿舍用途,核准用地面1879m2。
另查明，1962年，广东机修厂安排朱章义居住广州市海珠区荔福一街三巷2号101房，面积为34.96平方米，现在该屋由朱章义及其家人共同居住使用。广州冶炼厂与朱章义未签订房屋租赁合同，朱章义支付租金至2008年2月止。2011年广州冶炼厂起诉朱章义要求其搬迁并支付租金。
二、裁判
广州市海珠区人民法院一审认为，涉案房屋在六十年代由广东机修厂同意该厂在河南的两幢家属宿舍楼一并移交给广州冶炼厂统一调配管理，而且国土房管部门在1991年间批准上述房屋所属地块为广州冶炼厂的合法用地，故广州冶炼厂对上述房屋有管理、使用的权利。广州冶炼厂、朱章义双方虽未签订租赁合同，也无约定租赁期限，但朱章义有向广州冶炼厂交纳租金，双方事实上形成了不定期的租赁关系，广州冶炼厂可以随时解除租赁关系，故广州冶炼厂要求朱章义及其同住人员迁出房屋的诉讼请求，合理合法，予以支持。据此，判决朱章义搬迁及支付租金。
朱章义不服一审判决向广州市中级人民法院提起上诉。
广州市中级人民法院认为：广州市海珠区荔福路一街三巷2号101房的产权已经移交给广州冶炼厂，由广州冶炼厂对涉案房屋进行管理和使用。广州冶炼厂接收房屋后虽未与朱章义签订租赁合同，也未约定租赁期限，但朱章义一直向广州冶炼厂交纳租金，双方事实上已经形成了不定期的租赁关系，广州冶炼厂可以随时解除租赁关系。据此，该院驳回上诉，维持原判。
朱章义不服二审判决，向广东省高级人民法院申请再审。再审法院经审查认为，一、二审适用法律错误，故裁定对该案进行提审。提审后，在法院的主持下调解结案，房屋租金标准由每平方米3.5元调整至4.5元，广州冶炼厂继续出租给朱章义居住。
三、评析
由于特定的历史原因，我国很多地区的国企职工未参加房改，也未享受房屋补贴，一直居住在国企分配的房屋，亦按照公房的标准支付租金。对于这种公房租赁的性质如何看待，能否按照《合同法》关于租赁合同的规定予以处理，各地法院的处理结果大相径庭，审判实践存在较大争议。
（一）本案租赁关系应定性为公房租赁
公房租赁是指公房所有人或管理人以出租人身份，将国家或集体组织所有的房屋出租给承租人使用、收益，由承租人支付资金的民事法律行为。按照原建设部颁布的《城市公有住房管理规定》的规定，租赁公房应遵守以下规则：1.按照房屋所在地人民政府制定的标准缴纳租金；2.拖欠租金的，出租人收取滞纳金；3.出租公有住房及附属设施的自然损坏或其它属于出租人修缮范围的，出租人应当负责修复，承租人发现房屋损坏，应当及时保修，出租人应当在规定期限内修复。
公房租赁与私房租赁存在以下几个方面的差别：1.从租赁的标的物来看，公房租赁出租的是国有或集体所有的房产，而私房租赁的出租房屋属于私人所有。2.从租金标准来看，公房租赁的租金价格很低，带有福利色彩；私房租赁实行市场调节的价格。3.从租赁的期限来看，公房租赁的期限很长，如果承租人死亡的，其共同居住的家庭成员享有继续居住的权利；私房租赁按照当事人的约定决定租赁的期限。4.从租赁双方的地位来看，公房租赁带有浓厚的行政色彩和福利因素，出租人能否将公房出租以及承租人是否享有承租的主体资格，出租人、承租人不能自主予以决定，均由政府相关政策进行规定和调整。公房租赁的出租人和承租人双方之间并非完全平等主体的法律关系。
本案中，朱章义是国有企业广东机修厂的职工，经该厂的安排，从上世纪六十年代开始一直居住在案涉房屋。虽然广东机修厂与广州冶炼厂签订了移交案涉房产的协议，但该协议并未影响朱章义的居住和使用，朱章义也一直是按照公房的租金标准向广州冶炼厂支付租金，表明广州冶炼厂承继了广东机修厂的权利和义务。鉴于朱章义属于国企职工，所居住的房屋也是国有房屋，缴纳的租金标准是公房租金标准，上述特征完全符合公房租赁的性质。
（二）公房租赁纠纷不应适用合同法的相关规定
合同法调整的对象为平等民事主体之间的法律关系，强调意思自治和合同自由。如果交易活动的主体不是平等关系，那么意思自治和合同自由将无从谈起。正因如此，合同法对一些特定的交易活动，没有完全贯彻合同自由的原则，以防止不平等的合同缔约行为。例如供用电、水、气、热力合同，这些供用人往往处于同行业的独占和垄断地位，而对电、水、气、热力的利用又是大多数人生活中必不可少的，因此利用人可能被迫接受一些不平等的格式合同。为此，合同法对此类格式合同设有专门的限制性规定，以防止类似情形发生。在审判实践中，我们首先需要确定交易行为是否属于合同法的适用范围，其次要注意的是，即使属于合同法的调整范围，所谓意思自治和合同自由也非绝对的，对于形式上属于平等民事主体，但实质上一方具有优势地位，另一方处于弱势的，应对合同的相关条款予以审查，以确定是否存在损害弱势地位权利的情况。
关于《合同法》中有关租赁合同法律规定的适用范围问题，最高人民法院于2009年出台的《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条就明确规定“当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释”。本案中，朱章义等人所居住的房屋是广东机修厂安排的，按照公房租金标准来交纳租金，属于国家福利政策的公房租赁，双方之间并非平等民事主体之间形成的租赁关系，不属于合同法调整的范畴。一、二审法院适用《合同法》，认定广州冶炼厂和朱章义之间形成不定期的租赁关系，显然属于适用法律错误。
作为福利性质的公房租赁，其承租人的居住权应得到合法保护，没有特殊情况是不允许出租人随意解除租赁合同关系的。《广东省公有房产管理条例》第二十五条规定，私自将公房转租、转让、转卖的，或者有意连续拖欠房租半年以上的，才能收回房屋。本案中，朱章义未交纳租金，其原因并非有意拖欠租金，而是双方对租金数额未能达成一致。根据广州市房管局2001年的文件规定，对于已退休的职工承租公房的，租金暂不予调整，朱章义认为租金不应调整符合上述政策规定。因此，广州冶炼厂收回房屋并调整租金缺乏法律依据，不应支持。
（三）本案的处理应尊重历史原因
公房租赁是我国在特定历史条件下形成的，法院在处理此类纠纷时，不仅要考虑法律的相关规定，同时也要尊重历史原因。本案朱章义已退休多年，年岁已高。这些当事人为国企奉献了一辈子，从上世纪六十年一直居住在案涉房屋，未能参加房改，也未享受房屋补贴政策，退休工资也比较微薄。作为带有福利性质的公房，他们理应享有一直居住在案涉房屋的权利，法院应保护他们的居住权。案涉房屋是朱章义的唯一住房，如果按照一、二审判决生效，法院也难以执行，最后判决只能是一纸空文，而且还会形成新的社会矛盾和不稳当因素，司法权威谈何树立。