行政裁决的效力分析－－以一起房屋拆迁案为例
夏红焰
一、问题的提出：
金某原承租上海市某路段一套公房，居住面积21.5平方米，房屋类型旧里。2002年8月30日，某房产公司依法取得房屋拆迁许可证，对金某承租房屋所在地实施拆迁。由于金某与某房产公司无法达成房屋拆迁补偿安置协议，2003年3月5日，某房产公司向某区房地局申请拆迁裁决。某区房地局于2003年3月18日作出房屋拆迁裁决，裁决安置金某上海市某地段的86.63的产权房。房屋拆迁裁决作出后，2003年4月7日，金某又与某房产公司签订了房屋拆迁补偿安置协议，该协议约定某房产公司以货币方式对金某户进行安置，双方在协议和《动拆迁费用发放单》上签名并盖章。2003年6月12日，金某对某区房地局的拆迁裁决不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该房屋拆迁裁决。
一审法院认为，房屋拆迁裁决是对拆迁当事人之间因拆迁补偿安置产生的争议作出的处理决定，该处理决定确定的是当事人间的民事权利义务，根据民事权利义务可自由处分原则，拆迁当事人在不违反法律规定的前提下，可以对拆迁裁决确定的安置内容进行变更，金某与某房产公司另行达成的补偿协议已经履行完毕，原拆迁裁决安置内容事实上已经被协议所变更，裁决所确定的权利义务已不再具有效力，判决驳回原告的诉讼请求。二审法院认为，拆迁安置补偿问题是拆迁人和被拆迁人之间的民事权利义务关系，当事人在不违反法律的禁止性规定的前提下，可以自愿对民事权利义务作出处分，判决驳回上诉，维持原判。
在现代化进程中，城市规划革新引起的公民、房产公司和政府部门之间的三角纠纷是城市化进程碰到的普遍问题，该三角纠纷涉及到民事、行政相互交融的关系，不是靠单一纬度的民事法律或行政法律所能完美解决的，作为社会纠纷裁决者的法院，在涉及对该三角纠纷作出裁判时，也要综合运用民事和行政法律知识做到妥善解决。
本案存在的主要问题是：第一，拆迁行政裁决行为的效力如何？其公定力和存续力表现何在？第二，行政裁决与安置补偿协议之间的关系如何，两者之一的内容是否具有优先适用性？第三，法院应当如何作出判决，法院能否找到一种合适的判决方式作出裁判？
二、行政裁决行为的效力
所谓行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权以第三人的身份，按照准司法程序，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事争议进行居中裁决的具体行政行为。行政裁决行为强烈的个性特征表现在：1，行政机关居中裁决，具有准司法性。2，处理对象是民事争议，行政裁决行为要受到民事法律原则的约束。另外，行政裁决行为是具体行政行为类型化之一。因此，其必然也具有行政行为的公定力、确定力、执行力和存续力。
本案中，根据申请，房管局作出拆迁行政裁决行为后，金某和房产公司本应该按照裁决行为所确定的权利义务内容执行安置补偿。然而，嗣后，金某和房产公司又另行签订并执行了新的安置补偿协议。这种情况下，法律应该是允许的。因为金某和房产公司之间的法律关系本身是民事法律关系，按照民事关系意思自治的原则，金某和房产公司只要在不违反法律规定的情况下，可以对自己的权利义务作出处分。然而，有疑问的是，如果按照新的安置补偿协议执行，房管局的拆迁裁决行为的效力如何，是否失去效力？是为安置补偿协议所确定的内容所变更？还是效力仍然存在？一审和二审法院的判决均认为，原拆迁裁决安置内容事实上已经被协议所变更，裁决所确定的权利义务已不再具有效力，拆迁裁决对当事人的权利义务已无影响。
行政行为具有公定力，目的是为了适应法律安定性的需要，为了稳定已作出的行政行为及行政行为所设定的权利义务关系，从而维护整个法律制度和法律秩序的稳定性。有关国家机关、社会组织或个人在实施相关行为，设定、变更或消灭相关权利义务时，就应当对行政行为及其权利义务表示尊重，以不影响该业已存在的行政行为和权利义务关系为前提，即使对行政行为的合法性存有疑问并由此发生纠纷时，在有权的国家机关按照法定程序作出审查和宣告以前，有疑问的当事人仍应对行政行为表示尊重，推定它是合法有效的，以维持行政行为及其权利义务关系的稳定性。上述案件中，两级法院只是作出驳回原告诉讼请求的判决，并未对房管局的拆迁行政裁决行为的成立要件和效力状况作出判断和宣告，根据行政行为公定力的原理，在未被法院判决宣告违法无效以前，拆迁裁决行为仍然被视为合法有效，其所确定的权利义务关系是确定存在的，并未被新的安置补偿协议所变更。如果相对人金某和房产公司对新的安置补偿协议反悔，要求按照拆迁裁决内容执行，拆迁裁决所确定的权利义务关系还是继续有效，并对相对人产生规范效果。民事法律关系以平等主体意思自治为原则，意思自治原则包含成立合意的自由，也包括变更和消灭原先合意的自由，如果相对人协议消灭原先的合意，要求解除原先的安置补偿协议，并要求按照拆迁裁决内容执行，这时，如果按照法院所认为的拆迁裁决内容已经不存在，则相对人就会找不到有效的纠纷解决途径。除非向法院提起民事诉讼，或者向房管局再申请一次行政裁决，但这会产生法律决定之间的冲突。因此，这时不能保证法院的民事判决和拆迁裁决内容不会存在不一致之处，房管局也会因为已经作出拆迁裁决行为，且该行为仍然合法有效的情况下，拒绝作出另一个拆迁裁决决定。因此，两级法院的判决理由--拆迁裁决所确定的权利义务已不再具有效力，在理论逻辑上不能获得自恰性，且是与行政行为的公定力原理相矛盾的。
另外，还要区分法律的效力和实效。“法律效力（validity）的意思是法律规范是有约束力的，人们应当像法律规范所规定的那样行为，应当服从和适用法律规范”。“法律实效（efficacy）的意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从。”法律效力和法律实效指的是完全不同的现象，法律效力是应然层面的问题，法律实效是实然层面的问题。法律决定可以具有法律效力但不具有法律实效。在本案中，房管局的拆迁裁决行为是合法有效的，具有法律效力，然而，拆迁裁决决定由于没有被付诸执行，没有获得实效。两级法院所认定的“拆迁裁决所确定的权利义务已不再具有效力”，实际上是混淆了法律效力和法律实效的区别。其所表达的意思是，按照安置补偿协议内容执行，在效果上，已经等值于按拆迁裁决内容所确立的权利义务，因此，无需再执行拆迁裁决内容。
因此，本案的实体处理结果是，金某和房产公司可以按照安置补偿协议执行，法院对房管局的拆迁裁决没有作出违法无效的宣告，拆迁裁决决定仍然合法有效存在，其与安置补偿协议并不会发生相冲突的问题，也不存在谁优先适用性的问题。但基于法律的权威性考虑，法院在处理该类似问题时，有必要出具司法建议，要求行政机关自行撤销或废止没有实效的拆迁裁决行为。
三、法院的判决方式
本案法院采用驳回诉讼请求的判决方式，理由主要是：“如果法院审查认为裁决合法，因而作出维持该房屋拆迁裁决的判决，首先，该判决与协议变更原房屋拆迁裁决的性质不符。在当事人另行达成安置补偿协议后，原房屋拆迁裁决所确定的当事人之间的权利义务已经不再存在，而法院的维持判决却承认了房屋拆迁裁决对于拆迁双方当事人仍然具有拘束力，二者显然矛盾；其次，从实际操作层面上，在法院判决认可协议的效力后，同时存在房屋拆迁裁决和当事人之间的拆迁安置协议，这时候如果拆迁人要求确认协议无效，则因为当事人有权对自己的民事权利进行处分，因而法院不应支持，同时确认协议无效也不利于化解社会矛盾，因此该方案显然行不通。而如果拆迁人认可协议的效力，则因为法院同时认可了拆迁裁决所确定的权利义务，这就意味着拆迁人要两次履行义务，对拆迁人显然不公平。也就是说，如果维持房屋拆迁裁决的效力，则很难协调房屋拆迁裁决和拆迁安置协议之间的关系。在这种情况下，法院不应再对房屋拆迁裁决的合法性进行审查，而应判决驳回原告诉讼请求。”
我国《行政诉讼法》第54条规定了维持判决、撤销或部分撤销判决、责令履行法定职责判决和变更判决等四种判决形式。1999年的《若干解释》增加了驳回诉讼请求和确认判决两种形式，并对这两种判决适用的情形作了规定。《若干解释》第56条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：1、起诉被告不作为的理由不能成立的；2、被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；3、被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的；4、其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第57条第1款规定了，人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
从行政法理论上讲，驳回诉讼请求的实质效果基本上等同于维持判决：维持判决主要是指针对行政机关作出的，是对具体行政行为合法性的判定，而驳回诉讼请求是针对原告的诉讼理由而作出的，是对原告诉讼主张是否成立的判定。不同的是，经法院维持判决的行政行为，行政机关不能轻易变更，这是维持判决的缺点，因为这限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的主动性。而驳回诉讼请求判决方式可以避免这些不足。本案中，法院也是采用驳回原告诉讼请求的判决方式，其法律依据是《若干解释》第56条的兜底条款。“但这类情形在审判实践中一般是不常遇到的，人民法院在适用该项的时候应当特别慎重。适用这项规定，应当是既确认被诉具体行政行为合法有一定问题，同时撤销又无实际意义的情形，才可以判决驳回原告的诉讼，其他情形不宣判决驳回原告诉讼请求。”驳回诉讼请求的适用范围不能突破《行政诉讼法》所确定的法律原则。法院要避免“着重审查原告的诉讼请求”，因为，行政诉讼法的中心任务是对具体行政行为的合法性进行审查。《行政诉讼法》第5条“对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，确立了法院的角色定位是审查者的角色，审查的对象是行政行为，因此，行政诉讼制度的主要功能是“审被告”。如果着重审查原告的诉讼请求，而忽视或借此故意回避对具体行政行为的合法性进行判断并作出判决，不仅有悖于行政诉讼法的中心任务，而且还会导致错误地维持被告行政机关的具体行政行为的结果，达不到《行政诉讼法》所确定的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的目的。而且，驳回诉讼请求的判决方式具有实体性和终结性的法律特征，一旦原告的诉讼请求被驳回，其同一诉讼请求的行政诉讼救济途径就此结束，因此，也不利于《行政诉讼法》所确定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”目的的实现。因此，法院在审判实践中，采用驳回原告诉讼请求的判决时应当特别慎重。
本案中，原告的诉讼主张是，请求撤销被告房地局作出的房屋拆迁裁决。原告的诉讼请求被驳回，其反向逻辑推理结果就是被告房地局的房屋拆迁裁决是合法有效，不存在被撤销的情形，然而，即使被告房地局的裁决是合法的，也可以采用确认被诉具体行政行为合法的判决方式，因为采用确认判决的方式更符合《行政诉讼法》所确定的“审被告”的制度功能，更符合《行政诉讼法》合法性审查的中心任务。而且，采用确认合法判决的方式，不会出现维持判决所具有的确定行政行为效力不能变动的缺点，因此，也就不会出现法院所担心的房屋拆迁裁决与安置协议之间的矛盾和不利于化解纠纷的情形。
(作者单位：静安区人民法院)