建设工程规划验收行为的司法审查问题－－李怡等人不服上海市城市规划管理局向第三人上海欣绿房地产经营有限公司颁发建设工程竣工规划验收合格证纠纷案
【案 情】
原告（上诉人）李怡。
原告（上诉人）武有生。
被告（被上诉人）上海市城市规划管理局。
第三人上海欣绿房地产经营有限公司。
2006年10月22日，原告李怡、武有生与第三人上海欣绿房地产经营有限公司签订《上海市商品房预售合同》，预购本市松江区新桥镇明中路275弄欣绿名苑二、三期283号房屋。2006年12月8日，第三人向被告提出申请，要求对其依照沪松规建（2004）0373号、沪松规建（2004）0374号建设工程规划许可证建设的上述住宅建设项目合并进行建设工程竣工规划验收。被告经对第三人提供的相关材料进行审核，并对建设工程进行验收后，认定该建设工程已经符合本市颁发建设工程竣工规划验收合格证的条件，遂依据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十八条和《上海市城市规划条例》第四十九条第一款的规定，于2007年1月9日向第三人上海欣绿房地产经营有限公司颁发了沪松竣（2007）17070109N00020号建设工程竣工规划验收合格证。2007年6月9日原告在进行房屋验收时，发现房屋外墙未按规定标准采用节能保温隔热层，认为被告的行为造成了原告的损失，故诉请法院撤销被告向第三人核发的沪松竣（2007）17070109N00020
号建设工程竣工规划验收合格证中对沪松规建（2004）0373号建设工程规划许可证验收合格的具体行政行为。
【审 判】
上海市黄浦区人民法院认为：依法行政是行政机关行使职权，履行职责所必须遵循的一项基本原则。根据《中华人民共和国城市规划法》规定，在城市规划区内进行建设活动，必须得到城市规划行政主管部门的批准、许可。《上海市城市规划条例》第四十八条规定，建设单位或者个人必须按照建设工程规划许可证及附图的要求，全面完成建设基地内的各项建设和环境建设。第四十九条规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。据此，被告原上海市城市规划管理局作为城市规划管理部门，依法具有对其行政辖区内建设项目作出规划许可，并对建设工程竣工进行规划验收的行政职权。本案中，第三人上海欣绿房地产经营有限公司按照其于2004年7月14日取得的沪松规建（2004）0373号建设工程规划许可证及附图的要求，完成相应的建设工程项目后，向被告申请建设工程竣工规划验收。被告经审核验收，认定系争建设工程的建设用地和建筑工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、建筑层数等技术指标均符合先前核发的建设工程规划许可证及其附图的要求，遂依照《城市规划法》、《上海市城市规划条例》等有关规定向第三人颁发了沪松竣（2007）17070109N00020号建设工程竣工规划验收合格证。被告的该具体行政行为认定的主要事实清楚，行政程序合法、适用法律正确。原告要求撤销被告被诉具体行政行为的主张没有法律依据和事实根据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李怡、武有生的诉讼请求。
一审判决后，原告不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉，二审经审理后，维持原判。
【评 析】
一、本案中“竣工规划验收”与“竣工验收”的关系
本案发生于《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城乡规划法》）施行以前，被告原上海市规划局的上位法依据是《城市规划法》，其中第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区的建设工程，建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。”《上海市城市规划条例》第四十九条规定：“建设工程竣工后，建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。……”建设工程规划验收的内涵性质到底为何？是本案一个重要的问题。
根据合同法第二百七十九条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”验收的主要内容有四个方面：第一，工程是否符合规定的建设工程质量；第二，承包人是否提供了完整的工程技术经济资料；第三，承包人是否有建设工程质量检验书；第四，工程是否具备国家规定的其他竣工条件，例如城市住宅小区竣工综合验收，还应做到住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程全部验收合格，资料齐全等。[1]也就是说建设工程验收包含了工程质量、工程资料、其他工程竣工条件等多项内容，这是其一。其二，建设工程种类繁多，大致可以分为三类：建筑工程、市政交通工程和市政管线工程。[2]本案系争建设工程属于商品房建筑工程，对于建筑工程竣工验收是指建设单位受到施工单位的建筑工程验收申请报告后，根据建筑工程质量管理制度和建筑工程验收技术标准，以及建设合同的约定，组织设计、施工、工程监理等单位对建筑工程查验接收的行为。这里建筑工程验收的组织者是建设单位，主要参与者是建设合同的各方主体。[3]
根据上述关于竣工验收的含义分析，我们可以得出这样的结论，建设工程验收是由多部门参与的，对建设工程的质量、规划等进行审查核实的行为。就建筑工程而言，验收主要是由建设单位组织的，并由行政机关核准、备案的行为过程。因此在本案中，竣工规划验收是包含在建筑工程验收过程中的一个环节或是作为一项前置程序，是规划行政部门在建设工程竣工验收中就本部门职责领域所审核的事项，进行审查、勘验、备案、登记的行为。如建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定：“建设单位在建筑工程竣工验收后，向县级以上建设主管部门提交备案材料”，其中包括“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”。又如《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》中第五条规定：“工程符合下列要求方可进行竣工验收：……（九）城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件。……”从上述建筑工程验收备案的相关规定来看，竣工规划验收只是全部验收的一部分或是一个阶段。2008年施行的《城乡规划法》第四十五条明确：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”在《城乡规划法》中所谓的“规划核实”，在上海市地方性法规中即表现为“竣工规划验收”。
二、规划部门颁发建设工程竣工规划验收合格证的行为属于何种性质
对于规划部门在竣工规划验收后对相对人颁发合格证的行为，属于何种性质，存在不同的认识。有的观点认为，竣工规划验收并颁发合格证的行为属于行政许可。[4]因为根据规定，未通过竣工规划验收的，房产登记部门不予房地产权登记。对于颁发规划验收合格证的性质判定，应当从法律文本入手。原《城市规划法》第三十七条规定：“城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。”在前述《城乡规划法》第四十五条中也相应规定了“建设工程是否符合规划条件予以核实”。这两条规定，所反映的是规划管理部门在建设工程开工至竣工这一连续生产过程中，对建设单位是否严格按照法律规定以及规划许可要求进行建设，有权进行监督检查。而在竣工规划验收，即竣工后的“规划核实”中所谓对“建设工程是否符合规划要求”、“是否符合规划条件”的核查，即主要指建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设予以现场审核。[5]根据《行政许可法》的一般规定，规划部门对建设单位的竣工规划验收属于“检查、检验、检测”的范畴。
当然行政许可法第五十五条和第六十二条分别规定了对于涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施通过“检查、检验、检测”的方式予以许可，同时对于这类设备、设施定期检验并发给相应的证明文件。但行政许可法第五十五条所规定的“检查、检验、检测”与第六十二条规定的“检查、检验、检测”是不同的，前者属于行政许可的特殊方式，后者属于对行政许可实施过程中的事后监督管理的重要方式。[6]一方面，就行政法理论而言，前者是行政主体依据法律、法规所设定的条件，以“检查、检验、检测”的方式作出行政许可的行为，属于法律行为；而后者是行政主体根据许可的范围，对相对人是否在许可范围内活动进行核查，并颁发证书的行为，属于准法律行为，即不以行政主体之意思表示为构成要件，而仅以观念通知为基础的行为。[7]在本案中，规划部门所为之竣工规划验收的审核依据是建设工程规划许可，审查的内容是相对人是否在许可内进行活动，也就是说先有规划许可，后有竣工规划验收。另一方面，从行政许可的性质来看，行政许可的前提是法律上的一般禁止的存在，许可即意味着对法律上一般禁止的解除。[8]从竣工规划验收合格的后果来看，未通过竣工规划验收的，不得进行物权登记，但是并不意味着反过来，通过规划验收即有资格获得物权登记。前述已经提到，规划验收是竣工验收的一项前置程序，只有通过全部竣工验收条件，才能取得物权登记，建筑物才能得以使用。根据《上海市新建住宅交付使用许可规定》第二条规定：“本市对新建住宅实行交付使用许可制度。新建住宅建设工程竣工验收合格后，其配套设施应当具备居民入住的基本条件，并取得新建住宅交付使用许可证，方可交付使用。”也就是说在即使竣工验收后，还需要取得适用许可证，住宅方能交付使用。因此认为规划部门的竣工规划验收行为属于行政许可，是不正确的，对于竣工规划验收提起的行政诉讼，属于确认之诉而不是撤销之诉。
三、建筑节能实施情况是否属于竣工规划验收的范围
建筑节能是国家为节约能源、保护环境、促进经济社会可持续发展推出的重要举措之一，也是社会文明进步、人民生活质量提高和改善的必然要求。因此，各级行政管理机关应当依法按照各自的职责积极推进、监督管理好相关规定的贯彻落实。本市建筑节能的行政监督管理机关为各级建设行政管理部门，而其他相关行政管理部门则应在其各自部门法规定的职责范畴内协同建筑节能规定的实施。
本案中原告提出，规划部门在验收过程中没有执行国家强制性要求，对建筑物建设没有遵守《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》的规定进行监督执法，因此要求撤销被告作出的建设工程竣工规划合格证。如前所述，竣工规划验收是规划部门对规划许可进行的监督检查，那么该项监督检查能否超出许可证所确定的范围呢？从《上海市建设项目规划实施全过程监督检查管理规定》和《上海市城市规划管理监督检查部门工作规范》中的相关规定来看，竣工规划验收的审核内容是具体的，并以规划许可为前提的，因此竣工规划验收应当是一种要式行政行为，其审查的内容应当围绕相对人在行政许可的范围内所实施的行为进行审核，对于规划许可未明确的内容，不是竣工规划验收审查的范围。同时，《上海市建筑节能管理办法》第四条规定，“上海市建设和交通委员会对本市建筑节能实施监督管理，上海市建筑业管理办公室负责本办法的具体实施。……本市发展改革、规划、科学技术、房地资源、财政等相关行政管理部门按照各自职责，协同实施本办法。”这里所谓的规划等部门协同建交委实施该办法，主要是指规划部门在制定规划过程中，以及在颁发规划许可证过程中，应当按照相应的国家强制性节能标准，设置相应的许可条件。
根据《上海市城市规划条例》和《上海市建筑节能管理办法》的规定，被告的主要职责为城市规划的编制与审批、建设用地规划管理、建设工程规划管理等规划行政管理活动。被告落实建筑节能规定的协同职责体现在：“编制城市详细规划，在确定建筑物布局、形状和朝向时，应当考虑建筑节能的要求”。因此，本案中系争建设工程的外墙有否采用保温隔热层显见不属于被告竣工规划验收的职责范围。其次，原告所述的《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》系建设部规定的建筑设计行业标准。而建筑设计标准的执行问题并非被告根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城市规划法》及《上海市城市规划条例》的规定向第三人颁发建设工程规划许可证的前置审查内容。且《上海市建筑节能管理办法》实施于2005年7月15日，该规章确定被告的协同职责理应在规章实施后方由被告具体执行，而本案中，被告进行规划验收的建设工程项目，其建设工程规划许可证核发时间为2004年7月14日。因此，原告认为《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》应适用于被告作出本案被诉竣工规划验收行为的理由不能成立。
四、诉讼中对“规划验收”关联的规划许可证的审查
本案中，虽然被诉竣工规划验收行为未对建筑工程节能情况进行审核，与规划许可具有内容上的一致性，但是对于规划许可本身是否应当包含节能要求呢，即在诉讼中对规划许可如何审查？在本案中对于规划许可证的审查把握了这样两点：一是作为被诉具体行政行为的证据，应当具有的真实性、合法性和与案件的关联性；二是作为被诉具体行政行为的关联前提，应当具有内容上形式合法性。作为被诉具体行政行为的前提和基础，规划许可证在本案中首先是一项证据，其首先应当符合证据标准，在这里作为证据的合法性是指：证据的形式是否合法，即证据的形式载体是否符合法定的规范；证据的取得程序是否合法；是否违反法律的禁止规定。[9]在作为证据的合法性与作为被诉行政行为前提的关联行政行为的合法性之间，有一定的不同。证据的合法性指向的是证据所证明的事实，而作为关联行政行为的合法性指向的是该关联行为的行政内容。本案中，《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》系建设部规定的建筑设计行业标准。但是在颁发建设工程规划许可证之时，该标准的执行并未包含在被告依据行政许可法、《城市规划法》及《上海市城市规划条例》的规定，向第三人颁发建设工程规划许可证的前置审查内容中。因此在形式审查上，该关联行政许可是合法的，故相应的只要被诉行政行为是在关联行政许可的范围内进行，只要符合法定的要件，则也应当具有合法性，如最近最高法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条中规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”该条对行政许可案件中关联行政行为的审查予以了明确，笔者以为，该条司法解释虽然针对行政许可案件的审查，与本案中所针对的关联行政许可行为审查，也具有相互印证的意义，对今后在行政诉讼案件中关联行政行为的审查，提供了一定的借鉴。综合上述对作为竣工规划验收行为基础的规划许可行为的审查，由于并不存在明显违法的情形，因此原告的诉讼请求不能得到相应的支持。
注释：
［1］胡康生主编：《中华人民共和国合同法释义》，法律出版社2009年版，第427-428页。
［2］安建主编：《中华人民共和国城乡规划法释义》，法律出版社2009年版，第77页。
［3］王鉴非：《建筑工程竣工验收备案的法律性质》，载《建筑》2007年第2期。
［4］汤卫华：《略论〈城乡规划法〉的缺陷》，载《北京规划建设》2010年第1期。
［5］安建主编：《中华人民共和国城乡规划法释义》，法律出版社2009年版，第86页。
［6］张春生、李飞：《中华人民共和国行政许可法释义》，法律出版社2004年版，第97页。
［7］参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第214-215页。
［8］江必新：《论行政许可的性质》，载《行政法学研究》2004年第2期。
［9］孔祥俊：《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版社2005年版，第24页。
（作者单位：上海市黄浦区人民法院行政庭）