原告谢飞。被告北京市东城区劳动和社会保障局。
第三人北京市公安局东城分局。
一、案情
谢飞系北京市公安局东城分局（以下简称东城公安分局）科技信息通信处民警。2007年1月17日，谢飞在工作岗位和工作期间患病，于次日向单位领导提出身体不适，并连续数日到医院接受治疗。同年1月23日下午15时许，其被同事发现昏倒在单位宿舍内，后被送往医院抢救、治疗，现至今昏迷（处于植物人状态）。2008年1月2日，北京协和医院对谢飞的病情出具了诊断证明，结论为：目前诊断病毒性脑炎可能性大、症状性癫痫、急性肾功能衰竭等。2008年1月3日，谢飞之父以其子在工作时间、工作岗位、由于工作积劳成疾患病等为由，向北京市东城区劳动和社会保障局（以下简称东城社保局）提出工伤认定申请，并提供了医院诊断证明、工伤认定申请表等申报材料。2008年1月10日，被告受理此案，并告知东城公安分局提供谢飞是否属工伤的证据材料。2008年1月21日，东城公安分局出具了《关于民警谢飞因病申请认定工伤的情况》材料，内容为：经上报市公安局政治部人事处，市局人事处认为谢飞生病住院的情况不符合市公安局、市民政局联合下发的《北京市公安局人民警察伤亡抚恤暂行办法》规定的工伤条件，不能认定工伤。2008年2月15日，东城社保局作出“京东劳社工伤非（1010F0108833）号”非工伤认定结论通知书，认定：谢飞于2007年1月17日发生的伤害，不符合《工伤保险条例》第15条第（1）项的规定，亦不符合工伤（视同工伤）认定范围，现不予认定为工伤（视同工伤）。谢飞之父不服，向北京市劳动和社会保障局申请行政复议。2008年7月5日，北京市劳动和社会保障局作出了维持原具体行政行为的复议决定。另查，某鉴定所于2008年9月27日作出的鉴定结论认定谢飞不具有民事行为能力。法院于2009年3月16日适用特别民事程序宣告谢飞为无民事行为能力人。
谢飞之父以法定代理人身份向法院提起行政诉讼，请求撤销上述非工伤认定结论。
二、审理结果
一审法院经审理认为，《工伤保险条例》未明确规定国家机关、事业单位工作的人员发生工伤是否属于该条例的调整范围。为解决本地区的实际问题，北京市劳动和社会保障局与北京市人事局于2005年1月19日联合下发《关于北京市机关、事业单位工作人员工伤认定的通知》（京劳社工发〔2005〕6号）（以下简称《通知》。《通知》规定：在北京市机关、事业单位、社会团体、民办企业单位工作的人员发生工伤，在国家尚未出台新的政策之前，其工伤认定暂按照《工伤保险条例》的规定执行。自本通知下发之日起，各区县劳动保障行政部门按照《工伤保险条例》和《北京市实施<工伤保险条例>办法》的规定受理工伤认定申请。此外，根据北京市人民政府办公厅于2000年5月25日下发的《关于印发北京市劳动和社会保障局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（即三定方案）的规定，北京市劳动和社会保障局的法定职责包括负责本市企业职工和本市机关、事业单位人员工（公）伤保险工作；负责组织工伤认定工作等。可见，《通知》的制定和发布，是北京市劳动和社会保障局根据其职能配置主动履行职责的表现。《通知》中将北京市国家机关工作人员的工伤认定工作纳入《工伤保险条例》的管辖范围，亦不违背《国家公务员法》及《工伤保险条例》的立法目的和精神，且更有利于保障国家机关公务员在发生工伤后及时获得帮助、救治和经济补偿的权益。法院在审理案件时，可以参照执行。根据《通知》的规定，被告作为劳动保障行政部门，具有依法受理辖区内机关工作人员的工伤认定申请，并依据《工伤保险条例》的规定进行工伤确认的职权。谢飞认为《通知》与《工伤保险条例》相悖及被告不具有管辖权的理由，不能成立。根据《工伤保险条例》第15条第1款第（1）项的规定，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时经抢救无效死亡后，视同工伤。本案中，谢飞自2007年1月17日在工作期间和工作场所患病至今仍接受治疗的事实，不属于突发疾病死亡等视同工伤的情形，亦不符合遭受事故伤害应当认定工伤的条件。据此，东城社保局对谢飞作出的非工伤认定结论，事实基本清楚，适用法规及规范性文件正确，程序合法，依法应予维持。谢飞所持被告认定事实不清及程序违法等主张不能成立，不予支持。据此，判决维持被诉非工伤认定结论。
谢飞不服，提起上诉。二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决。
三、意见
本案主要涉及以下法律问题 ：
（一）关于对其他规范性文件的审查方式
此案争议焦点是被告是否具有对国家机关工作人员进行工伤确认的法定职权，但问题的关键是北京市劳动和社会保障局制定的《通知》作为被诉行政行为的执法依据，是否属于人民法院在审理行政案件时可以引用的合法有效的规范性文件。
应当说，在立法滞后或者尚无立法的情况下，行政机关制定和发布的其他规范性文件起着重要的补充作用。但一些其他规范性文件是行政机关自身为自己设权，或随意为行政相对人设定权利和义务。因此，人民法院在行政诉讼中应当对具体行政行为所依据的规范性文件的合法性进行必要审查。我国行政诉讼法司法解释明确规定了对于合法有效的其他规范性文件，可以在裁判文书中引用。按照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）的会议精神，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当，可以进行评述。但《纪要》对于行政规范性文件的审查方式却没有作出详细规定。本案亦存在如何看待《通知》的法律效力问题，我们认为，结合审判实践，可以从以下几个方面对涉案《通知》的合法性进行审查与判断。
1、制定《通知》的行政机关是否超出权限范围。
我国《劳动法》和《工伤保险条例》均规定，国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。依据“三定方案”，北京市劳动和社会保障局作为市级人民政府劳动保障行政部门，其法定职责包括拟定有关工伤保险政策并组织实施，负责本市机关公务员、企事业单位人员工（公）伤保险等方面的管理工作。以上规定表明，工伤认定的机构只能是劳动保障行政部门，地方各级人民政府劳动保障行政部门具有确认工伤保险事务的法定职责和职权。2005年1月19日，北京市劳动和社会保障局与主管本市机关公务员和事业单位人员福利待遇等管理工作的北京市人事局，就北京市公务员以及事业单位等人员的工伤认定问题发布《通知》，是按照职能配置主动履行职责的表现，没有超越法定职权范围，也不存在行使了应当由其他有权机关应当行使的权力。因此，《通知》属于拥有发布权的行政机关制定的规范性文件。
2、《通知》与所依据的法律、行政法规、规章是否相抵触。
2004年1月1日施行的《工伤保险条例》规定，“中华人民共和国境内的各类企业的职工和个人工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利”。可见，《工伤保险条例》未将公务员以及事业单位、社会团体、民办企业单位等人员的工伤认定问题纳入其管辖范围。但上述人员发生工伤的情形是客观存在的，尤其是在遇到单位不认可其职工所受伤害属于工伤的情况下，这些人员的合法利益不能得到及时有效的保护。为填补现行国家工伤保险法规在此方面的空白和不足，并解决上述人员工伤认定工作“该由谁管”的问题，北京市劳动和社会保障局联合市人事局制定了《通知》。《通知》规定，在国家尚未出台新的政策之前，北京市机关、事业单位、社会团体、民办企业单位工作人员的工伤认定暂按照《工伤保险条例》的规定执行。具体内容为：一是将北京市机关、事业单位、社会团体、民办企业单位工作人员的工伤认定事项归入《工伤保险条例》的管辖范围，二是规定由各区县劳动保障行政部门负责办理上述人员的工伤确认工作。从表面上看，《通知》将北京市机关、事业单位等人员的工伤认定事项暂纳入《工伤保险条例》的管辖范围，是扩大了上位法的调整范围。但实质上，《通知》并未扩大或改变劳动保障行政部门的职权，而是为自己增设行政义务，且有利于行政相对人的合法权益的保护，也不损害国家利益或者公共利益。因此，《通知》是针对上位法在调整对象和适用范围过窄的立法缺陷以及对法律实施阶段的衔接问题作出的补充，不应当判断为与上位法相抵触。
关于本案原告认为《通知》与《工伤保险条例》第62条第1款相抵触的问题。该条例第8章附则第62条第1款规定：“国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定”。该条款的含义是：国家机关等公职人员发生工伤事故后涉及工伤保险的费用支付问题，不适用此条例，即不能由工伤保险基金支付，并非特指上述公职人员的工伤认定工作不适用《工伤保险条例》的调整范围。因此，认为《通知》与上位法抵触的主张，不能成立。
3、《通知》是否具有合理性，有无违背法律的基本原则和精神。
为了保障因工作遭受事故伤害职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，国家出台了《工伤保险条例》。北京市劳动和社会保障局发布《通知》的目的是为了使未纳入工伤保险范畴的人员在发生工伤后能够得到及时有效的救助和经济补偿，并不是为自己创设行政处罚权，或者保护部门利益，这体现了行政机关的职权和职责相统一的管理职能。《通知》的内容具有合理性，符合上位法的立法目的和原则，也不违背《国家公务员法》等其他相关法律、法规的基本原则和精神。
（二）被告具有对本市国家机关公职人员在工作中发生的工伤进行确认的职权。
根据相关法律、法规规定，工伤认定的机构只能是工伤职职工所在地的劳动保障行政部门。同时，《通知》又赋予了劳动保障行政部门具有依法受理北京市辖区内机关工作人员的工伤认定申请的职权。因此，东城社保局作为东城劳动保障行政部门，对属于辖区内的东城公安分局公职人员即谢飞的工伤认定申请具有管辖权限。另外，本案原告是在认可被告具有工伤认定职权的前提下，向被告提出申请，但在被告作出对其不利的非工伤认定结论后，谢飞又否认对方具有管辖职权，理由不能成立。
（三）被诉非工伤认定结论的合法性
根据《工伤保险条例》第15条第1款第（1）项的规定，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时经抢救无效死亡后，视同工伤。本案中，谢飞自2007年1月17日患病至今仍接受治疗的事实，不属于突发疾病死亡或者在48小时经抢救无效死亡后，视同工伤的情形。同时，谢飞也不符合因工作原因遭受事故伤害应当认定工伤的条件。
综上，东城社保局对谢飞作出的非工伤认定结论，事实基本清楚，适用法规及规范性文件正确，程序合法，法院的判决是正确的。
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