案情：
原告，梁春明，男，30岁。汉族，住姜堰市华港镇羊鼓村4组。
委托代理人黄澄，江苏泰州鸿澄岭律师事务所律师。
被告姜堰市劳动和社会保障局
法定代表人王应林，局长。
委托代理人凌存才，姜堰市劳动和社会保障局副局长。
委托代理人朱伯茂，姜堰市劳动和社会保障局科长。
1999年9月，原告与“新星公司”根据《中华人民共和国劳动法》签订了一份合同书，该合同载明“新星公司”决定录用原告到菲律宾工作等13条。被告转该合同进行了鉴证，并在合同书上加盖了姜堰市劳动局合同鉴证章，原告分别于1999年9月、11月向“新星公司”缴纳报名费100元、体检、培训费500元、车旅费、保险费5500元、保证金19000元，合计25100元整。因合同未能履行，原告的上述费用不能追回，原告即以被告鉴证行为违法为由，于2002年2月7日诉至本院，请求确认被告鉴证行为违法，并赔偿经济损失3．5万元。
江苏省姜堰市法院审理认为：根据《中华人民共和国劳动法》第十六条的规定，劳动合同是指劳动者与用人单位确定劳动关系，明确双方权利、义务关系的协议，原告与“新星公司”签订的是一份劳动合同，被告亦以劳动合同进行的鉴证。由此可知，对劳动合同的鉴证，亦是对这种协议的鉴证，旨在确定双方的劳动关系，明确双方劳动法上的权利和义务，而不是其它。合同虽然涉及出国劳务，但能否出国劳务不是被告的职能范围，况且，根据《劳动合同鉴证实施办法》第六条的规定，要求提交审查的材料也只有合同文本和双方当事人的身份证件，对其它证件和资格并未规定在审查之列，所以被告的鉴证行为并元违法之处。至于原告的赔偿请求，一方面，此款是合同双方协商一致后原告交给新星公司的，所鉴证的合同中无缴款的具体规定，也不是应被告要求缴款的，另一方面，合同的签订与履行是两个法律关系，鉴证是对劳动关系的确认，履行与否是双方当事人依合同约定处理的问题，因此，被告的鉴证行为与原告的损失无法律上的因果关系。
综上，原告认为被告鉴证行为违法并要求赔偿损失的请求无事实和法律依据。法院根据《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条的规定判决如下：驳回原告梁春明的诉讼请求。案件受理费100元，其它诉讼费500元由原告负担。一审宣判后，原告未提起上诉。
评析：
该案是一起新类型案件，涉及的问题较多，其中主要有以下几点：
(一)该案是否可以进入行政诉讼程序
对该案是否作为行政案件受理争议较大。一种意见认为，不符合行政诉讼法关于受案范围的规定，该案不应作行政案件受理。其理由：一是鉴证行为仅起证明作用，对当事人的权利、义务不产生实际影响；二是至目前为止无规范性文件规定对鉴证行为不服可以申请复议或提起行政诉讼；三是从审判实践来看，法院无受理此类案件的先例。另一种意见认为，合同鉴证行为是行政主体经审查后作出的一种具体行政行为，相对人对鉴证行为不服向法院提起行政诉讼不违背行政诉讼法关于受案范围的规定。姜堰市人民法院认为后—种意见是正确的。其理由如下：
一、对劳动合同的鉴证行为属于可诉性具体行政行为的范畴。
根据《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》有关受案范围的规定，可诉性的具体行政行为是指具有行政管理职能的机关，机构或组织所实施的与行使行政职能有关的，对行政管理相对人的权利义务产生实际影响的行为。而劳动合同的鉴证行为，根据劳动部《劳动合同鉴证实施办法》的规定，是指劳动行政部门依法审查，证明劳动合同真实性、合法性的一项行政监督、服务措施。从《劳动合同鉴证实施办法》的这一规定看，劳动合同的鉴证行为，符合可诉性具体行政行为的要素：
(一)劳动合同的鉴证主体即劳动行政部门是典型的国家行政机关，而具体行政行为的实施主体，不论其是否具备机关法人资格，也不论其是其它什么机构或组织，只要其具备国家行政职能，即符合了具体行政行为的主体资格要求，对劳动合同的鉴证无论是过去的劳动局还是合并后的劳动和社会保障局均是标准的国家行政机关，具备相应的行政职能。这是显而易见的。
(二)对劳动合同的鉴证内容与鉴证机关的行政职权有关。劳动部《关于劳动合同鉴证问题的通知》规定：对劳动合同的鉴证是劳动部门管理合同的一项具体措施。《劳动合同鉴证实施办法》第六条规定，鉴证应审查以下内容：1、双方当事人是否具备签订劳动合同的资格；2、合同内容是否符合国家法律、法规和政策的规定。上述规定充分说明对合同的鉴证，是鉴证机关的一项行政职能，是经其审查后作出的一种判断，对经审查后真实合法的予以鉴证，否则不予鉴证或要求补充、修改后再行鉴证。况且从鉴证一词看也是鉴证机关审查鉴别后作出的一种行为，这种行为的作出既是其行政职权的体现，又是其基于依法审查后的一种判断，因此，对劳动合同的鉴证是鉴证机关行政职权的体现，而一个行为是否与行政职权相关，是判断是否属于具体行政行为的主要标志。
(三)鉴证行为对双方当事人的权利义务产生一定的影响。首先鉴证行为不属于《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款所排除的范围，特别是不属于对相对人权利义务不产生实际影响的行为，不产生影响主要是指内部运作的行为或没有成立的行为。鉴证行为显然不属此列；其次，鉴证行为对相对人的权利义务产生影响具有特殊性，从表面上看似乎不产生影响，不具直接性，而实际上它对影响相对人权利义务的其它行政行为的作出具有一定的决定作用，是一种具有法律意义的行为；合同经鉴证后双方当事人均要依合同约定的权利、义务履行，否则就要承担相应的法律责任，这对保障相对人权利义务的实现具有重要意义。再次，对合同的鉴证是必须的，不是可有可无。根据劳动部《关于劳动合同鉴证问题的通知》第二条规定：“劳动合同的内容由签订劳动合同的双方依照法规规定自愿协商，已签订的劳动合同一律送劳动部门予以鉴证”，这里的规定是“一律”也就是必须、应当。这从另一个例面说明了鉴证的作用。一经鉴证必然产生相应的法律后果，否则一律鉴证就是多此一举。
二、符合最高人民法院有关司法解释的精神。最高人民法院1996年4月关于《鉴证机关对经济合同鉴证错误给当事人造成损失，应当承担赔偿责任的答复》中指出“鉴证机关没有严格依法审查合同。对主体不合格或没有履行能力的经济合同予以鉴证，致一方当事人受到损失的，受损当事人可以提起行政诉讼，并要求鉴证机关予以赔偿”。这一解释虽然针对的是经济合同鉴证，但对劳动合同的鉴证具有同样的指导意义。因为：一是鉴证的机关均是国家行政机关；二是均是对双方当事人协商一致的合同所进行的鉴证，两类合同虽然名称各异，其实质都是约定当事人的权利义务，如不履行都将产生一定的法律后果，三是鉴证的内容都是对主体是否合格，内容是否真实、合法，是否是当事人意思的真实表示等经审查后作出的行为，既然劳动合同与经济合同的鉴证如此一致，那么将对劳动合同的鉴证行为纳入行政诉讼范围，就不违背这一解释的精神。
三、《中华人民共和国劳动法》实施以来，各地普遍实行了劳动合同制，一方面合同鉴证的数量大幅度增加，另一方面因违法鉴证造成当事人损失的现象时有发生，而目前对此既未规定可以复议，也未规定可以提起行政诉讼，使一些违法鉴证行为得不到及时有效的解决，鉴证机关也因此存有只图形式不求实效，只收费不审查，只行使职权，不承担责任的现象，这既不利于促进行政机关依法行政，又不利于相对人合法权益的保护。因此，将对劳动合同的鉴证行为纳入行政诉讼的受案范围是非常必要的。
(二)被告对合同的鉴证行为是否违法
原告及其代理人认为被告在进行合同鉴证时，未对合同另一方有无出国劳务资格进行审查，属合同主体认定错误，对此进行鉴证是违法的。审查认为被告的鉴证行为不违法：首先、被告鉴证的是一份劳动合同，根据《中华人民共和国劳动法》的规定，劳动合同是指劳动者与用人单位确定劳动关系、明确双方权利义务关系的协议，据此，被告对合同的鉴证就是对合同双方劳动关系的确认，而不是其它。至于一方是否具备出国劳务资格，不是被告的职能，能否实施出国劳务是相关职能部门依法审批的问题、被告不可代行其职能；其次，根据《劳动合鉴证实施办法》第六条的规定，要求合同双方提供审查材料仅限于合同文书和双方当事人的身份证件，其它内容不在审查之列；再次，被告根据合同双方提交的证件，经核查后认定原告不是童工，已是成年人。另一方是具备法人资格，即双方具备了签订劳动合同的主体资格，亦无其它违法情形，故此，认定被告行为并无违法之处。
(三)被告是否应当赔偿的问题
原告及代理人认为，经过鉴证后我们就放心地缴纳了有关费用，原告是基于对被告是国家机关的信任才缴款的。也就是说没有鉴证原告就不会遭此损失，故要求被告赔偿。审理认为不应赔偿，首先，被告行为不违法，也就失去了赔偿责任的前提；其次，原告所交费用不是应被告要求而缴，鉴证的合同中亦无要求原告缴款的条款；再次，合同的签订与履行是两个不同的概念，鉴证行为是对双方签订行为的确认，仅说明双方确定了劳动关系，且合同内容符合劳动法的规定而履行与否取决于当事人的诚信度及其它相关条件，原告未能实施出国劳动，是劳动合同的履行问题，与签订和鉴证无关，故此要求被告赔偿既无法律上的根据，又无事实上的依据。
综上，一审法院作出驳回原告诉讼请求的判决是正确的。
（作者单位：江苏省姜堰市人民法院）