【裁判要旨】我国农村土地的承包经营已实施三十一年，司法实践中，农村土地使用权纠纷日渐增多。在现有法律框架内，调整此类纠纷的程序规定有两条法律依据：其一，《土地管理法》第十六条规定的协商或行政处理程序；其二，《农村土地承包法》第五十一条规定的协商、仲裁、诉讼程序。本案认为，在调整农村土地使用权争议的法律中，《土地管理法》是普通法，而《农村土地承包法》是特别法；适用时，特别法应优于普通法。所以，农村土地使用权争议属人民法院民事受案范围，人民法院亦应按平等主体调整当事人的讼争。
【案情】
原告马克全。
被告陈贵生。
被告王小云（陈贵生之妻）。
原告马克全与被告陈贵生系陕西省勉县茶店镇余家湾村六组同组村民。1981年夏第一轮土地承包时，马克全承包了本村木渠（注：地名）的0.3亩水田，连片的其余部分由陈贵生承包。1999年5月10日，陈贵生与村委会签订了农村耕地承包合同书，其木渠水田为1.44亩（包括该0.3亩水田在内）。为此，原、被告一直发生争执。2007年1月5日，原、被告在所在村调解委员会主持下，达成书面调解协议：陈贵生承包合同内应给马克全三分田。同月9日，在镇民事调解委员会主持下，双方形成补充协议：1、维持村调解委员会2007年1月5日调解意见；2、土地权属：西起路外沿1米向东17.6米（包括路在内），南从石墙向北11.4米内归马克全使用（0.3亩）。南北向的11.4米以外的土地归陈贵生使用（0.8亩）。同月17日，村委会在经村民代表大会表决后，就该0.3亩田现场划界：左依通组道路外1米至右17.6米石桩为界，上依老石墙11.4米为界，再向下留为公路。2008年9月18日，镇人民政府发文：由村委会重新填发陈贵生、马开全的土地使用证和耕地承包合同。随即，村委会与马克全重新签订了土地承包合同，合同中包括这0.3亩土地。2008年10月21日，马克全因“5.12”汶川大地震灾后重建获准在木渠0.3亩水田西占地建房，并由镇、村及有关部门定界划线。2008年10月23日，陈贵生对马克全所建房屋基础进行了破坏，并和王小云阻拦施工。
原告认为，自己与村委会重新签订了土地承包合同后，即拥有了该0.3亩土地的使用权。根据灾后重建的规划，自己获准在承包地施工而被告阻拦，致使无法正常施工。故诉至法院请求排除被告对其建房施工的妨碍，并赔偿经济损失2000元。
被告辨称：本案系因土地使用权发生的争议，属行政案件，而并不属人民法院民事受案范围。原告应继续向勉县茶店镇人民政府申请行政处理后，再以行政诉讼解决。故请裁定驳回原告的起诉。
【审判】
陕西省勉县人民法院经审理认为：我国《土地管理法》规定，农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。据此，原告马克全与被告陈贵生、王小云讼争的勉县茶店镇余家湾村六组木渠地0.3亩水田的经营管理权属茶店镇余家湾村村民委员会享有和行使，而原、被告作为村民个人或其家庭仅有承包经营的使用权和依法流转环节的受益权。同时，我国《农村土地承包法》第五十一条规定，因农村土地承包经营发生纠纷的，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，也可以直接向人民法院起诉。故本案原、被告因木渠地0.3亩水田的承包经营发生纠纷，原告有权直接向人民法院起诉。现原告马克全以民事案由向人民法院起诉，符合民法对平等主体之间关系进行调整的特性和法院的受案范围。被告以本案系因土地使用权发生的争议，应由行政机关处理后再通过行政诉讼解决予以抗辩。该抗辩的依据系我国《土地管理法》第十六条之规定。因《土地管理法》是普通法，而《农村土地承包法》是专为调整农村土地承包关系而制订的特别法，根据法律适用原则，普通法和特别法规定不一致的，应优先适用特别法。本案被告此抗辩，因片面适用法律并无视此前双方达成协议的民事合同性质，故本院不予采纳。原告马克全和陈贵生于2007年在村人民调解委员会主持下达成的协议，双方意思表示真实，亦不违反法律、法规，并经享有该0.3亩土地具体经营管理权的勉县茶店镇余家湾村委会与马克全以签订土地承包合同的方式确认，故双方之协议合法有效，本院应予确认。自马克全取得土地承包经营合同，即完全拥有了与陈贵生约定中的0.3亩土地的承包经营权，原告行使占有和使用权利，被告不应予以干涉。马克全因“5.12”汶川大地震受损而获准在此土地上进行灾后房屋的重建，并未侵犯被告权益，被告依据之前签订的土地承包合同阻拦，显系侵权。原告诉请判令被告停止对其建房的妨害，合法有据，本院应予支持。原告诉赔经济损失之请求，因相关证据系孤立证据，难以证明其损失的真实性和准确性，故该请求本院不予支持。遂判决：一、原告马克全在其承包的勉县茶店镇余家湾村六组木渠水田0.3亩责任地内即西起乡村道路外沿1米向东17.6米（包括路在内），南从石墙向北11.4米内按照规划建房，被告陈贵生和王小云不得阻拦。二、驳回原告马克全的其他诉讼请求。
宣判后，被告不服，以本案适用法律错误，应属行政案件，而不属人民法院民事受案范围为由，向陕西省汉中市中级人民法院提起上诉。汉中市中级人民法院经审理后认为被告上诉理由不能成立，遂驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案属农村土地使用权纠纷。在现有法律框架内，除协商和仲裁外，此类纠纷有两条调整途径：其一，《土地管理法》第十六条规定的行政处理程序；其二，《农村土地承包法》第五十一条规定的民事诉讼程序。如何适用法律予以调整，对我国日渐增多的土地使用权纠纷，具有很好的探索意义。本案审理要点如下：
一、本案属民事受案范围
1、使用权是所有权的一种形式；农村土地承包经营权是国家或集体对土地部分所有权的一种让渡，其包括使用权。
财产所有权的权利表现形式，《民法通则》第七十一条和《物权法》第三十九条均规定了四种：占有、使用、收益和处分。《农村土地承包法》第十六条规定，承包方享有承包地的使用、收益和土地承包经营权的流转权利。农村土地承包经营，就是国家或集体把土地所有权中的占有、使用和收益权让渡由一定范围的农民享有，由农民经营管理土地的一种土地使用方式；也就是说，农村土地承包经营权包括土地的使用权。
2、农村土地使用权纠纷的强力解决途径有两种：行政处理程序和民事诉讼程序。
其一，行政处理程序。1986年版《土地管理法》第十三条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条是较早解决土地使用权争议的法律依据之一。这种最终由行政机关处理的制度设计，也在历次修订中沿用，即使是后期的三次修订，均仅对该条的部分称谓作以修改，而未做过实质性的修正；只不过，该条在2004年8月28日修正的《土地管理法》中次序调整为第十六条。这是我国行政解决的惯性使然。
其二，民事诉讼程序。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可协商解决、由村委会镇政府调解，可以申请仲裁，可以直接向人民法院诉讼。该法在立法理念较《土地管理法》有很多改变，倾向性地赋予农民对农村承包地的自主权利，对土地所有权中的大部分权利向土地承包者做了让渡。该法是对固有的农村土地使用权争议处理程序的一个突破，也是就农村土地使用权纠纷设置的另一解决途径和法律依据。
3、适用法律发生冲突，应优先适用特别法。
《土地管理法》对土地使用权争议解决方式的规定，自1986年实施至今23年没有做实质性修正。该法主要是明确土地所有的性质、使用方式和规划管制制度的普通法。《农村土地承包法》是专为调整农村土地承包关系而制订的特别法。此两部法律中对土地使用权争议的强力解决途径规定不一致的，根据法律适用原则，矛盾的特殊性应当优先于矛盾的普遍性，特别法优先于普通法。
所以，本案原、被告因土地使用权发生争议，原告选择以民事诉讼的途径维护权利，符合民事诉讼的受案范围，法院应以民事案件受理并按平等主体处理双方纠纷。被告称本案应通过行政诉讼解决的抗辩，系片面适用法律，应不予采信。
二、村、镇调解委员会的调解协议具有民事合同性质。
1、本案马克全具有民事诉讼原告的主体资格
2007年1月5日和1月9日，原、被告双方分别在勉县茶店镇余家湾村人民调解委员会和镇民事调解委员会主持下达成协议，双方约定对讼争的0.3亩土地的使用权归原告使用。此协议，符合《农村土地承包法》第五十一条规定的对土地使用权争议的处理方式——协商解决，也不违反最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（简称为“《人民调解协议规定》”）的形式要件和其第四条（脚注）规定的协议有效的条件，所以，该协议即具有民事合同性质。马克全是民事调解协议的一方当事人，具有本案原告的主体资格。
2、原告与村委会重新签订的土地承包合同，确认了原告对讼争土地的使用权。
我国《土地管理法》第八条和第十条规定，农村土地，除依法属国家所有外，属于农民集体所有；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。所以，本案争议的0.3亩土地，由余家湾村民委员会行使经营管理权。主持调解的村调委员会是村民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，其不享有村集体土地的所有权，相应亦不能行使集体土地的经营管理权，其对土地使用权的调解，必须经有权的村委会确认，协议方为有效。本案在村调委会和镇调委会分别主持并签订调解协议后，余家湾村委会作为讼争土地的经营管理者，就该0.3亩土地与马克全签订了农村土地承包合同，是为确认了此前村、镇调委会主持下原、被告达成的调解协议。自此，马克全始完全拥有了与陈贵生协议约定中0.3亩土地的承包经营权。
所以，村、镇调解委员会的调解协议经村委会确认后有效，具有民事合同性质，对原、被告均有法律约束力。
三、原告按照规划施工合法，被告阻拦侵权。
原告必须经过政府职能部门规划批准，方可建房。
《农村土地承包法》第十七条规定，承包方维持土地的农业用途，不得用于非农建设。所以，原告虽拥有了争议的0.3亩土地的使用权，但必须经过村镇规划，由政府职能部门批准，方可改变该土地的农业用途，在该土地上施工建房。本案原告属灾后重建户，履行了必要的行政审批手续后，在此0.3亩土地上修建房屋，合法有据。被告阻拦原告建房，系侵权行为，给原告造成的妨害应予排除。
本案的审理和判决，在适用程序上按照特别法优于普通法的原则，适用《农村土地承包法》中的规定，按照民诉法受理原告的起诉；在实体处理上，还原当事人协议的民事合同性质，依照最高人民法院《人民调解协议规定》中的解释认定双方协议的效力，并严格审查原告改变土地用途的行政审批，保障了受害人的正当权益。农村土地使用权争议通过民事诉讼及时解决，避免了此类争议进入旷日持久的行政处理——行政复议——行政诉讼的程序马拉松诉累，达到了依法便民的社会效果，为及时快捷纾解此类社会矛盾做了有益的实践。
第1页 共1页 来源：陕西法院网